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      行業政策

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      生活垃圾分類的立法與落實建議
       

      黨的十九大以來,在習近平生態文明思想引領下,我國生活垃圾分類問題愈加受到政府與社會的關注。習近平總書記對垃圾分類工作作出重要指示:“實行垃圾分類,關系廣大人民群眾生活環境,關系節約使用資源,也是社會文明水平的一個重要體現”。生活垃圾分類是促進我國社會可持續發展、推動生態文明建設的重要力量。濟南市將“生態環境質量”寫入2020年政府工作報告。目前,濟南市正在“全力打造‘五個濟南’,加快建立黃河流域中心城市”,而“生態濟南”的建設與生活垃圾分類工作的開展休戚相關?!稘鲜猩罾鴾p量和分類管理條例(草案)》(以下簡稱“《條例(草案)》”)關注循環經濟、體現城鄉統籌、重視源頭減量、注重部門協同推進、提倡科技創新。然而,文本中的法律只有在實踐中得到施行,立法才能真正獲得生命力。

      一、貫徹綠色發展的立法理念

      黨的十八屆五中全會將“綠色發展”作為國家五大發展理念之一。習近平總書記提出,“綠水青山就是金山銀山”。綠色發展的理念源自于可持續發展理念,是對生態保護與社會經濟發展關系的深刻闡釋,是我國在新的歷史時期對可持續發展觀的繼承和發展。綠色發展觀是我國環境立法的基本理念。為實現可持續發展理念,地方立法普遍規定生活垃圾處理實行減量化、資源化、無害化管理,這也是循環經濟在生活垃圾分類中的具體體現。

      一是推動建立生產者延伸制度。2016年國務院辦公廳印發《生產者責任延伸制度推行方案》?!稐l例(草案)》規定生產者清潔生產、包裝減量的相應條款,蘊含了生產者責任延伸制度的部分內容。生產者責任延伸制度包含了綠色回收,要求生產者在產品生產之初,就要考慮產品環境成本,提高資源利用率,在制度的建構中,應考慮政府、企業與消費者之間的責任分擔。

      二是運用經濟性刺激手段。垃圾分類國家普遍對于可回收物使用押金等制度。在濟南市地方立法中也可鼓勵生產者、經營者對可回收物采用稅金、押金制度。

      二、建立完善的垃圾分類統籌體系

      垃圾分類工作處于國家整體治理體系之中,建立完善的垃圾分類統籌體系,對于推進垃圾分類工作意義重大。一是垃圾分類設施建設要符合城鄉規劃?!稐l例(草案)》規定,市、縣城市管理部門應當會同有關部門根據國土空間總體規劃,組織編制生活垃圾分類專項規劃。專項規劃編制應當明確生活垃圾減量與分類處理體系,確定分類收集、運輸和處理設施以及再生資源回收利用設施的總體布局,統籌生活垃圾處理流向、流量。生活垃圾設施的選址、建設會產生環境污染、“鄰避效應”等突出問題,因而,在統籌規劃之下,使設施建設符合城市發展情況,布局合理,已成為關鍵問題。二是注重機構之間的統籌協調。生活垃圾分類開展不僅涉及城市和鄉村,也涉及同級人民政府的不同部門和不同級部門之間自上而下的治理。因此,規定同級人民政府不同部門之間,各級人民政府之間的統籌協調,建立垃圾跨區域統籌處置機制,便尤為重要。

      三、構建垃圾分類協同治理模式

      黨的十九大提出建立“共建共治共享的社會治理格局”。建立行之有效的垃圾分類的協同治理,明確各方主體的職責、權利與義務,注重公眾參與,對于解決垃圾分類困局具有重要意義。

      一是凸顯黨建工作的引領作用。在垃圾分類中,強化黨建引領,發揮各級黨委統籌協調、整合資源的功能,將黨建工作與協同治理相結合,共同促進垃圾分類立法的落實。

      二是完善政府的引導監督作用。政府主要通過政策制定、宣傳引導、行為監管、設施維護、綠色采購、財政支持、法律和細則的制定修改等開展垃圾分類治理工作。地方政府對生活垃圾分類要有明確的戰略定位。濟南市垃圾分類立法的戰略定位主要在于減少生活垃圾,節約資源,保護環境,發展循環經濟,提高城市的精細化管理和文明程度,由此濟南市垃圾分類立法應處于循環經濟的發展體系之中。

      三是保障公民有效參與垃圾分類。公民不僅是垃圾分類被動的管理對象,也是環境參與權的行使主體。為此,首先應增加環境信息的透明度。信息獲取是公眾參與的基本前提,地方政府應探索建立生活垃圾減量與分類管理信息系統,將信息對公眾公開。濟南市目前正在大力推進智慧城市建設,而生活垃圾分類管理信息系統的構建正處于其中。其次,提高公民參與垃圾分類的規范性。地方立法應當進一步明確規定公民參與垃圾分類的權利范圍、行使途徑以及具體程序等。再次,要提高公民參與的便捷性。如將垃圾分類信息可視化呈現,讓公眾借助移動端即可參與垃圾分類和監督。最后,提高公民參與的效果。行政機關要充分尊重公民的意見和建議,在參與中獲得采納或者反饋會激發公民的參與熱情。

      四是發揮企業在垃圾分類中的作用。企業在垃圾減量與分類中扮演多維角色。建議立法規定生產企業應當在產品包裝上注明包裝物的垃圾分類類別以及具體投放規則,發揮企業對垃圾分類的宣傳作用。物業企業作為垃圾分類的管理責任人,在垃圾分類中至關重要,應積極鼓勵物業企業參與垃圾分類,充分發揮物業企業在垃圾分類中的示范作用。

      五是鼓勵社會組織參與其中。社會組織體現協同治理,是推動公眾參與生活垃圾分類的重要力量,主要包含行業協會、群眾自治組織等。濟南市社會組織參與生活垃圾分類的具體方式和運行機制還有待進一步明確。

      四、落實生活垃圾分類投放制度

      生活垃圾分類包含前端投放、中間收運和末端處置整個過程。居民是前期分類和投放的主要責任主體,落實垃圾分類投放的相關立法具有重要意義。

      一是增加生活垃圾投放的可操作性。首先,健全垃圾分類的設施。垃圾分類設施的便利性是影響垃圾分類效果的首要原因,建議科學設置投放點,定點定時破袋投放,并在投放點旁設有洗手裝置,滿足居民的垃圾處理需求,逐步實現撤桶并點。其次,實行社區督導員制度。由垃圾分類管理責任人組織社區督導員對市民投放生活垃圾加以引導,使市民能夠在規定的時間、地點按照分類標準,將生活垃圾分別投入相應標識的收集容器。最后,運用多種形式增加垃圾分類的宣傳效果。宣傳中,充分考慮老年群體的特點,為老年人編制簡單易行的記憶口訣,在老年人掌握垃圾分類知識后,可使其成為垃圾分類的宣傳員和監督員。

      二是建立生活垃圾分類收費制度。生活垃圾的計量收費更有利于垃圾減量與分類,是我國未來生活垃圾收費的發展趨勢。國家發展改革委于2018年7月2日發布《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》,提出全面建立覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費機制,加快建立有利于促進垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理的激勵約束機制?!稐l例(草案)》對此作出相應規定。2020年8月,濟南市城管局發布《關于推廣廚余垃圾就地資源化處理的意見》,規定按照“誰產生誰付費”的原則,制定出臺非居民廚余垃圾收費標準。目前,生活垃圾分類收費亟待地方政府出臺具體的征收辦法。建議對生活垃圾按照分類計價,對有害垃圾、廚余垃圾、其他垃圾使用專用收集袋,隨袋征收,按量收取生活垃圾的處理費用。

      三是細化生活垃圾的分類標準。垃圾分類標準應建立在充分考慮城市文化特性、人口數量、垃圾構成、垃圾末端處理能力等因素基礎上。生活垃圾的分類標準應當因地制宜、系統詳盡而且易于操作?!稐l例(草案)》將生活垃圾分為有害垃圾、可回收垃圾、廚余垃圾和其他垃圾,并對每類垃圾進行了列舉說明,既與國家規定相契合,又符合濟南市民的生活習慣和語言特點。濟南市生活垃圾分類在四分法已為居民接受的情況下,可嘗試向更精細化二級、三級分類標準推進。

      五、完善責任與激勵的規范體系

      一是違反義務的法律責任?!稐l例(草案)》明確規定垃圾分類主體的法律責任。居民的法律責任是社會公眾最為關注的問題。居民養成垃圾減量并且分類的生活習慣,同時內化為自身的生活方式是垃圾分類工作取得實效的重點。垃圾分類是每位公民應當履行的環境義務,垃圾分類立法應當設置勸導、拒收和罰款的階層式法律責任,并探索建立以相關社會服務代替行政處罰制度。此外,對于住宿、旅游、餐飲等行業違反國家有關規定,主動提供一次性用品的,地方立法中應當增設法律責任條款,提高法律的實施力度。

      二是建立垃圾分類的激勵機制。前期分類投放是生活垃圾分類最基礎、最重要的工作。垃圾分類初期,可以對市民采取相應的激勵政策,鼓勵市民主動進行垃圾分類。濟南市可探索建立“綠色賬戶”“環保檔案”等,市民可通過賬戶積分,兌換公園門票、運動場所使用券、日用品等,讓參與垃圾分類的居民獲得認可與收益。

      六、加強生活垃圾分類宣傳教育

      生活垃圾分類是一項系統工程,不可能一蹴而就,需要一到兩代人長期的不懈努力。

      一是重視青少年生活垃圾分類教育。青少年是祖國的未來,垃圾分類最終的成敗在于青少年;同時家庭是社會最基本、最重要的單元,提高青少年垃圾分類的意識,并延伸至各個家庭,具有重要意義。推動垃圾分類進校園、進課本,將生活垃圾源頭減量、全程分類管理及資源化利用知識,納入中小學校及學前教育教學。

      二是拓寬生活垃圾分類的宣傳途徑。在地方立法中鼓勵開展社區宣傳、媒體宣傳、網絡宣傳,并將上述宣傳方式有機融合,共同服務于垃圾分類工作。



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